黨校公開(kāi)課第二講：中國治理的政策密碼

　　本期主講人 張克

　　中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部副教授，管理學(xué)博士。研究方向為國家治理、公共政策，重點(diǎn)關(guān)注中國國家治理的獨特機制、領(lǐng)導干部治理能力建設。

精彩觀(guān)點(diǎn)

1、政策試驗

政策試驗是中國治理的獨特機制，起源于革命戰爭年代，大規模興起于新中國社會(huì )主義建設時(shí)期，改革開(kāi)放以來(lái)廣泛應用于治國理政各領(lǐng)域，是中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)百年探索創(chuàng )造的獨特治理經(jīng)驗。

2、探索經(jīng)驗

中國面對獨特的國情和發(fā)展任務(wù)，現代化進(jìn)程難以簡(jiǎn)單復制先發(fā)國家的經(jīng)驗。政策試驗實(shí)際上起到了為改革創(chuàng )新探路的作用，通過(guò)科學(xué)甄別局部創(chuàng )造的經(jīng)驗，遴選出對全局有價(jià)值的政策舉措予以復制推廣。

3、降低風(fēng)險

當決策面對巨大不確定性時(shí)，政策試驗能夠分散治理風(fēng)險，有效避免改革“翻烙餅”，形成示范效應，將真正管用的改革舉措向全國推廣。政策試驗幫助中國不斷適應各種風(fēng)險挑戰，以較低的決策成本，調動(dòng)地方探索積極性，最終為全局性改革奠定堅實(shí)基礎。

４、凝聚共識

中國的政策制定是一個(gè)在爭議中凝聚共識的決策過(guò)程，各方面秉持的觀(guān)念、利益差異容易導致改革決策難產(chǎn)。政策試驗為頂層設計提供了一個(gè)詢(xún)證決策的制度化路徑，決策者在存在爭議的情況下，根據試點(diǎn)試驗結果作出更大范圍決策，有利于提升決策的科學(xué)化、民主化水平。

文字講稿

讀大學(xué)以前，我一直生活在廣東省一個(gè)由小漁村發(fā)展起來(lái)的城市。1978年，那里流傳著(zhù)一首歌謠：“寶安有三寶，蒼蠅、蚊子、沙井蠔。十間屋里九間空，家里只剩老和小?！比欢?，在改革開(kāi)放后不到40年時(shí)間里，這個(gè)默默無(wú)聞的小漁村成長(cháng)為擁有2000多萬(wàn)人口的現代化國際都市，她就是中國改革開(kāi)放的縮影——深圳。英國《經(jīng)濟學(xué)人》雜志評價(jià)說(shuō)，“全世界超過(guò)4000個(gè)經(jīng)濟特區，頭號成功典范莫過(guò)于‘深圳’”。

深圳的成功是偶然還是必然？我們可以從深圳的跨越式發(fā)展過(guò)程中探尋中國治理的“密碼”。

沒(méi)有政策試驗就沒(méi)有改革開(kāi)放

黨的十一屆三中全會(huì )提出把黨和國家的工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來(lái)，拉開(kāi)了改革開(kāi)放的大幕。但是，改革開(kāi)放究竟怎么改？當時(shí)大部分人還是一頭霧水。因為馬克思沒(méi)有講過(guò)，我們的前人沒(méi)有做過(guò)，其他社會(huì )主義國家也沒(méi)有干過(guò)，所以，沒(méi)有現成的經(jīng)驗可學(xué)。改革開(kāi)放的總設計師鄧小平提出，可以劃出一塊地方，就叫做特區。中央沒(méi)有錢(qián)，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來(lái)。

經(jīng)濟特區是一個(gè)新生事物，有人支持也有人反對，改革面對著(zhù)一些阻力和壓力。深圳特區第一任市委書(shū)記吳南生，是延安時(shí)期中央黨校的老學(xué)員，他主動(dòng)請纓辦特區。深圳率先引進(jìn)外資搞市場(chǎng)經(jīng)濟，全國各地有不少非議，吳南生義無(wú)反顧，體現了改革者的擔當。經(jīng)過(guò)40多年的不懈探索，深圳在改革開(kāi)放的進(jìn)程中發(fā)揮了“試驗田”的重要作用，為全國提供了許多可復制可推廣的經(jīng)驗?？梢?jiàn)，沒(méi)有政策試驗就沒(méi)有改革開(kāi)放的順利推進(jìn)。

從公共政策理論視角看，政策試驗是理解中國治理的一個(gè)獨特機制，深圳是中國政策試驗最為成功的案例之一。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政策試驗就是國家在制定頒布全國性政策之前，先選擇局部地區或行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)試驗，在取得可行經(jīng)驗后再向全國推廣的過(guò)程。

1982年，時(shí)任河北省正定縣委副書(shū)記的習近平同志，親自推動(dòng)了一場(chǎng)政策試驗。當時(shí)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在南方幾個(gè)省份試點(diǎn)成效顯著(zhù)。習近平同志通過(guò)調研發(fā)現，在農業(yè)大縣正定，農民干活沒(méi)有什么積極性，老百姓吃不飽肚子。于是，他建議縣委縣政府學(xué)習南方省份的先進(jìn)經(jīng)驗，搞大包干試點(diǎn)。根據習近平同志的意見(jiàn)，正定選了里雙店公社搞“大包干”試點(diǎn)，開(kāi)了河北全省“大包干”的先河。只用了一年時(shí)間，就實(shí)現了公社農業(yè)產(chǎn)值和社員人均收入雙提升。

黨的十四大將“大膽試驗，創(chuàng )造性地開(kāi)展工作”寫(xiě)入了《中國共產(chǎn)黨章程》，一直延續至今。2013年，中央政治局召開(kāi)會(huì )議，決定成立中央全面深化改革領(lǐng)導小組，負責改革的總體設計、統籌協(xié)調、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。

總之，政策試驗發(fā)源于革命戰爭年代，大規模興起于新中國社會(huì )主義建設時(shí)期，改革開(kāi)放以來(lái)廣泛應用于治國理政各領(lǐng)域，是中國共產(chǎn)黨歷經(jīng)近百年探索創(chuàng )造的獨特治理經(jīng)驗。

政策試驗降低決策成本

除了經(jīng)濟改革之外，在與我們每個(gè)人息息相關(guān)的民生領(lǐng)域，政策試驗也在發(fā)揮重要作用。

2018年，“天價(jià)藥”現象引發(fā)社會(huì )關(guān)注。17種抗癌藥就被一次性納入國家醫保報銷(xiāo)目錄，許多原本負擔不起的患者可以用得上新藥了。這項大動(dòng)作是新成立的國家醫療保障局運用強大的戰略購買(mǎi)力和話(huà)語(yǔ)權為老百姓辦的一件民生實(shí)事。

2018年，從中央到省市縣各級政府都成立了一個(gè)新機構——醫療保障局。新成立的醫療保障局成為中國最大的藥品采購方。這是中國醫療改革的一項重大頂層設計，它起源于福建省三明市2012年開(kāi)始的一場(chǎng)醫療改革政策試驗。三明經(jīng)驗經(jīng)過(guò)了實(shí)踐的檢驗，最終走向了全國。

當我們面臨一些情況較為復雜的改革問(wèn)題例如醫療改革問(wèn)題時(shí)，通常決策需要反復試驗，才能找到最佳方案。政策試驗能夠有效避免改革“翻烙餅”，將真正管用的改革舉措向全國推廣。

政策試驗形成示范效應

政策試驗能夠幫助的人群，遠比我們想象的多，或許你已經(jīng)享受過(guò)它帶來(lái)的紅利。

過(guò)去到全國各地調研時(shí)，經(jīng)常聽(tīng)到反映到政府辦事難的問(wèn)題。最近兩年，越來(lái)越多的地方提出了讓老百姓到政府辦事“最多跑一次”的承諾。

“最多跑一次”改革起源于浙江省衢州，一個(gè)經(jīng)濟并不十分發(fā)達的山區市。2016年，浙江省針對群眾反映突出的辦事難問(wèn)題，提出了倒逼政府自身改革的目標——讓群眾和企業(yè)到政府辦事“最多跑一次”。他們通過(guò)流程優(yōu)化、數據共享，讓越來(lái)越多事項辦理能夠實(shí)現只跑一次。

浙江探索的“最多跑一次”改革取得成效后，各地爭相學(xué)習推出了不少類(lèi)似的改革，有的叫“只跑一次”“一次辦好”等等。政策試驗中涌現出的先進(jìn)典型會(huì )被其他地區比學(xué)趕幫超，在全國形成示范效應，促進(jìn)各地之間的良性競爭，為更多老百姓提供更好的服務(wù)。

推動(dòng)政策試驗與頂層設計有機結合

習近平總書(shū)記在主持十八屆中央政治局第二次集體學(xué)習時(shí)指出，摸著(zhù)石頭過(guò)河，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。摸著(zhù)石頭過(guò)河就是摸規律，從實(shí)踐中獲得真知。摸著(zhù)石頭過(guò)河和加強頂層設計是辯證統一的，推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放要在加強頂層設計的前提下進(jìn)行，加強頂層設計要在推進(jìn)局部的階段性改革開(kāi)放的基礎上來(lái)謀劃。

一個(gè)具有強大治理能力的國家，必須擁有開(kāi)放、靈活的決策機制，以便及時(shí)回應人民日益增長(cháng)的美好生活需要。政策試驗是一種獨特的治理機制，能夠幫助中國不斷適應各種風(fēng)險挑戰，以較低的決策成本，調動(dòng)地方探索的積極性，最終為全局性改革奠定堅實(shí)的基礎。

黨的十九屆四中全會(huì )作出決定，要堅持和完善中國特色社會(huì )主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化。中國正在走一條前人沒(méi)有走過(guò)的路，前進(jìn)道路上的每一步都需要勇于探索、敢為人先。只要不斷堅持和完善新中國成立70年來(lái)積累的寶貴經(jīng)驗，將政策試驗與頂層設計有機結合起來(lái)，中國的治理現代化就一定能行穩致遠，取得更加輝煌的成就。

主講人感悟

我希望通過(guò)公開(kāi)課，從公共政策制定視角，為理解中國發(fā)展為什么“行”、中國共產(chǎn)黨為什么“能”提供一個(gè)與眾不同的解釋路徑。

黨的政策不是高高在上、遙不可及的，而是與每一位普通人的生活息息相關(guān)。我們每個(gè)人都是中國治理的參與者、見(jiàn)證者、推動(dòng)者，國家的點(diǎn)滴進(jìn)步和發(fā)展無(wú)不來(lái)自人民群眾的實(shí)踐和智慧。

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